合并招标模式在天津TOD项目中的可实施性研究

随着天津城市发展中心城区趋于饱和，新出让宅地多在距市中心较远区域，对轨交系统依赖性更强，TOD模式将成为未来支撑城市扩张的主流。但目前由于TOD项目前期开发成本高，建设期投资数额大，土地开发政策、国有土地使用权出让程序与项目施工招标程序有待进一步完善等因素，社会资本全面介入TOD项目并发挥作用十分困难。天津目前并无成熟的TOD项目落成。

结合近几年国内对于大型项目多招合一模式的探索，TOD项目也可以在国有土地使用权出让和工程总承包合并招标模式中进行参考和借鉴。为天津TOD项目的发展和落地提供借鉴依据。

1、政策支持：鼓励和支持社会资本参与TOD项目建设

从政策层面“鼓励建设项目用地优化设计、分层布局，鼓励充分利用地上、地下空间。建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表0设立的建设用地使用权的相关规定。出让分层设立的建设用地使用权，应当根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层出让的建设用地最低价标准。”为轨道交通场站上盖物业综合开发分层分权指明了方向。鼓励按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。为了促进城市轨道交通规范有序发展，2018年6月28日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）规定，支持各地区依法依规深化投融资体制改革，积极吸引民间投资参与城市轨道交通项目，鼓励开展多元化经营，加大站场综合开发力度。

2、多招合一的采购政策：当前支持大型复杂项目采用多招合一方式采购

由于国有土地使用权出让招拍挂程序、投资人招商程序、股权转让程序、建设工程招标程序属于不同的程序，实践中一般各自独立实施，但法律也并没有禁止合并实施。

· 投资主体招标与土地综合开发区一并招标

为了促进铁路项目TOD模式实施，2014年7月29日，国务院发布了《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），明确规定可将新建铁路项目投资主体招标与土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或分期提供，供地价格按出让时的市场价确定。

·  采用多种方式保障PPP项目建设用地，鼓励相关工作与社会资本方招标、评估等工作同时开展

为了解决PPP项目国有土地使用权问题，2016年10月11日，财政部发布的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）规定，PPP项目在依据区域控制性详细规划确定的宗地范围、用途和规划建设等条件后，国土资源主管部门可将通过招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块与政府方确定项目投资方和用地者的环节合并实施。国家发改委2016年10月24日又发布了《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号），要求各地积极创造条件，采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。

·  社会资本参与TOD项目可采用土地使用权股权转让方式公开出让

另外，2015年10月20日，南京市人民政府发布的《南京市人民政府关于推进南京市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》（宁政发(2015)215号）中规定社会资本参与轨道交通场站综合开发利用，土地使用权可以股权转让方式公开出让。又为我们实施TOD项目合并招标提示了一条新思路。

3、TOD项目如何实现多招合一的模式：

模式一：国有土地使用权出让招标与轨道交通项目工程总承包招标两招合一

若城市轨道交通场站及周边物业开发项目具备国有土地使用权出让条件，由政府投资的轨道交通建设项目具备工程总承包发包的条件，那么国有土地使用权出让与轨道交通项目工程总承包招标可以合并实施。

但采用这种模式需要具备如下基本条件：

1.政府对拟出让的场站商业部分的土地及周边商业项目土地已经完成收储、具备规划和出让条件。

2.属于政府投资部分的轨道交通项目的初步设计概算已经完成审查，且建设资金来源已经落实并已纳入政府预算。资金来源需要从合并出让的地块国有土地出让金安排，资金平衡方案已经政府批准。在合并招标前轨道交通项目应完成初步设计概算审查，拟出让的相邻地块的土地出让资金反哺轨道交通项目建设的，应根据评估值做好资金平衡测算。

3.若与轨道交通项目毗连的上盖物业开发项目或者场站附属商业项目需要与轨道交通项目一并施工，相关初步设计文件也应一并通过审查且需要社会资本承诺落实建设资金。

4.政府对拟出让的商业部分地块已完成业态规划，能将产业、商业开发和经营条件作为合作条件确定在招标文件中。

以上仅是实施国有土地使用权出让招标与政府投资项目工程总承包招标的原则性条件，在具体操作中还需要结合项目的具体情况具体分析。尤其是需要解决政府对合并出让地块的土地收储资金问题，在当前土地收储政策之下不得使用财政性资金之外的资金，是困扰TOD项目实施的一大难点。

模式二：国有股权转让与轨道交通工程总承包招标两个程序合并实施

若政府方将轨道交通项目场站及上盖物业或车辆段的国有土地使用权以协议方式出让给其下属国有企业（项目公司），并且轨道交通项目部分已完成初步设计概算审查，那么项目公司国有股权转让与轨道交通项目工程总承包招标可以合并实施。但采用这种模式需要具备如下条件：

1.鉴于轨道交通项目场站及车辆段的公益性，政府可以不经招拍挂程序，经评估后直接协议出让给国有企业（项目公司）。

2.需要使用财政性资金的轨道交通项目的初步设计概算已经完成审查；且建设资金来源需要从股权转让金安排，资金平衡方案已经政府批准，具备工程总承包招标条件。

3.国有项目公司资产（含国有土地使用权）已经完成资产的审计、评估，具备股权转让招标的条件。

4.场站上盖物业一并引进社会资本的，已经为上盖物业土地使用权设置了分层分权标准。

5.政府对拟出让的商业部分地块已完成规划，并已完成产业规划，能将TOD商业开发和运营条件作为应标条件和合作条件写进合同里。

另外，在非PPP模式下，对于轨道交通项目的非商业部分建设和运营资金，需要使用股权转让款，以及上盖商业物业和场站商业物业开发收益中政府方的分成部分，资金平衡测算难度较大。

4、天津TOD项目发展实施的探索建议：

目前天津TOD项目实施仍处在探索阶段，在TOD项目探讨和实施过程中除了政策与法规外，还存在各种各样问题。

政府方面仍局限在土地规划指标调整和土地出让成本等层面，而轨道企业在TOD项目实施中的主导性作用仍有待加强。以房企为代表的社会投资资本由于没有成熟的合作模式和较高的进入门槛，无法充分发挥作用。

在国家支持TOD模式的政策环境下，天津可以参照铁路项目以及当前流行的PPP项目中多招合一的实践，结合天津情况，借鉴国有股权转让+社会资本选聘及工程总承包招标模式，依法实现政府与社会资本的多项利益诉求，推进TOD项目更好的落地。真正形成“以交通引领城市发展”，促进城市外围区域以轨道交通为牵引快速发展成为成熟片区。